III. OUVRIR LE DÉBAT SUR LES POLITIQUES ALTERNATIVES

Cette troisième partie, rédigée par les rapporteurs, n'a pas fait l'objet d'un débat général ni d'une étude approfondie au sein de la commission. La majorité de ses membres a cependant jugé intéressant de l'intégrer dans le rapport.
Pour formuler ses propositions, la commission s'est située dans le cadre général de la prohibition stricte, entendue comme l'interdiction de toute forme de vente ou de distribution légale des drogues. Elle a entendu, ce faisant, respecter l'e.sprit de sa lettre de mission, qui appelait des propositions suceptibles d'être rapidement mises èn oeuvre.
Dans tous les pays démocratiques, une réflexion s'engage cependant sur les effets de la prohibition stricte et les ambiguïtés de la *guerre à la drogue% D'autres approches du problème des substances psychoactives sont explorées, à leéchelon local, dans certains pays, et préconisées par un nombre croissant de personnes confrontées aux effets de la drogue. Dans des démocraties aussi mûres que l'Allemagne ou l'Angleterre, des membres éminents des services de police ont apporté leur soutien à cette remise en cause. °The economiir, l'un des journaux les plus lus dans le monde, notamment par les élites politiques et économiques, réputé pour le sérieux de ses analyses, s'est engagé en faveur d'une levée pure et simple de la prohibition. Que la France soit aujourd'hui au nombre des pays où ces positions reçoivent l'écho le plus faible ne doit pas fermer le débat sur un sujet aussi grave.(47)
Le débat sur la prohibition a notamment le mérite de favoriser une réflexion sur les liens qui existent entre la montée de la consommation de substances psychoactives illicites et les formes du trafic à l'échelle de la planète. Par delà certaines divergences, les analystes des marchés de la drogue s'accordent en 'effet à reconnaître que le phénomène n'est pas intelligible à l'échelle d'un seul pays.
Faute de pouvoir couvrir tout le champ qu'un tel sujet ouvre à la réflexion, le présent rapport entend ouvrir le débat sur l'un des scénarios les plus couramment envisagés comme une alternative à la prohibition, et qui ne concernerait pas une levée pure et simple de celle-ci, mais le développement d'une distribution contrôlée de certains produits. Un tel choix n'est pas sans précédent: si l'usage des substances psychoactives plonge ses racines dans l'histoire des civilisations, celle de la prohibition, qui prend naissance à la fin du XIXème siècle et connaît un essor décisif avec le traité de Versailles (1920), a vu certains pays, comme l'Angleterre, choisir de réglementer l'accès aux stupéfiants plutôt que de le proscrire.
Il est donc indispensable de prendre le recul nécessaire face à ces questions, et c'est à quoi les réflexions qui suivent voudraient inviter, en rappelant, d'une part, les arguments qui nourrissent la critique des effets de la prohibition (1), et en évoquant certaines des difficultés que pourrait soulever une politique de distribution contrôlée, ainsi que les limites qu'elle serait susceptible de rencontrer (2).
 

1. La critique des effets de la prohibition.

Elle s'ordonne autour de deux idées. D'une part, le dommage social qu'engendre la consommation de substances psychoactives tiendrait pour une large part, non cette consommation elle-même, mais au caractère clandestin de l'usage, du commerce et de la production des ces substances. D'autre part, la prohibition engendre des effets pervers, susceptibles de remettre en cause l'objet qu'elle s'assigne, et d'encourager paradoxalement le trafic et la diffusion de l'usage.

1.1 L'offre de drogues en régime de prohibition.

L'objet de la prohibition est de dissuader la production, le commerce et l'usage de drogues. L'interdiction de la production et de la vente accroit le c'o0t des produits dans une mesure proportionnelle à l'efficacité de la répression. Celle-ci engendre un effet de rareté, lié au risque que présentent la production et le commerce des substances concernées. L'écart entre les prix à la production et le prix de vente final reflète ce phénomène: selon l'observatoire géopolitique des drogues, qui synthétise sur ce point l'ensemble des données disponibles, le rapport entre le prix de l'achat à la production pour le paysan et le prix de vente final des produits est le suivant: de 1 à 1000 pour la feuille de coca ou l'opium du Sud Est asiatique, jusqu'à 1 à 300 pour la marijuana (source DEA, 1990).

1-1-1- Petits producteurs et vendeurs au détail.

C'est au deux extrêmes de la filière qui va de la production de drogues à sa vente au détail que la prohibition engendre ses effets pervers. Ils reposent sur des mécanismes puissants.
Aux deux bouts de la chaîne, les marchés de la drogue sont très atomisés: à une multitude de petits paysans producteurs répond une multitude de revendeurs au détail. Pour ces personnes les effets de la prohibition sur les prix jouent un rôle déterminant.
a) Les paysans de nombreux pays producteurs vivent dans une situation de grande pauvreté: pour eux, le pavot ou la coca apparaissent souvent comme les seules cultures vraiment rentables. Comme l'indiquent les chercheurs de l'Observatoire géopolitique des drogues, dont les travaux récents ont beaucoup éclairé ces matières: si 1 à 5% de la valeur finale des produits reste dans les pays producteurs, les perspectives de gain du petit agriculteur avec l'opium, la coca ou le cannabis sont plusieurs fois supérieures dans toutes les régions du monde aux cultures commerciales légales.°
Alain LABROUSSE relève que l'effet néfaste des plans d'ajustement structurel sur certaines productions traditionnelles a beaucoup encouragé la culture de pavot ou de coca. Mais l'évolution récente fait apparaître que le développement de ces cultures ne suit pas seulement une logique de substitution à d'autres activités agricoles; elle devient également un métier de survie pour de nombreux déshérités qui n'exerçaient pas, auparavant, la profession de cultivateur. Des régions sans vocation agricole ancienne, frappées par des crises minières ou par la guerre civile, deviennent ainsi des régions productrices.
b) A l'autre bout de la chaîne, celui de la vente au détail, le mécanisme le plus puissant concerne la situation des toxicomanes revendeurs. Le prix des produits sur le marché clandestin impose au toxicomane dépendant de mobiliser d'importantes ressources pour se procurer le produit. Les usagers dépendants se trouvent ainsi contraints, dans une large mesure, de recourir à des moyens illégaux pour financer une consommation qui excède assez vite leurs moyens financiers. Comme le confirment des enquêtes menées dans certains
milieux de toxicomanes défavorisés, le vol, la prostitution et la revente de drogues sont les trois possibilités qui s'offrent à ces usagers pour financer leur consommation. Cette situation suffit, par elle-même, à renforcer le lien entre drogue et criminalité. Le caractère addictif des substances fait du toxicomane dépendant un client captif. La prohibition .et les conditions particulières du marché clandestin en font un vendeur modèle.
Car en même temps qu'elle crée cette contrainte financière pour l'usager, elle lui donne, par la vente, le moyen d'y échapper. Outre la rente liée au fantastique décalage entre les coûts de production et les prix de vente, la prohibition plonge en effet les marchés de la drogue dans une clandestinité dont la conséquence économique essentielle est le manque d'information de l'acheteur.
Le déficit d'information dont souffre le consommateur par rapport au vendeur peut en effet permettre à ce demier, s'il est toxicomane, de financer-sa propre consommation par la revente. Le modèle dit de la °vente pyramidale' repose sur la situation où un toxicomane achète cinq grammes de produit, en revend quatre, après les avoir coupés pour accroître la quantité apparente, au prix des cinq, et consomme le cinquième. Il s'explique très simplement par l'impossibilité dans laquelle se trouvent beaucoup d'usagers de vérifier la qualité du produit qu'ils achètent. L'usager expérimenté peut ainsi financer sa consommation en achetant et en revendant au même prix une certaine quantité de produit sur laquelle il a prélevé la dose nécessaire à sa consommation. Ainsi, en même temps qu'elle impose bien souvent à l'usager de vendre de la drogue pour s'en acheter, la prohibition lui fournit, dans beaucoup de cas, la possibilité de financer ainsi sa consommation, du fait de la grande opacité du marché. L'usager dépendant devient, dans ce système, le plus motivé des vendeurs. Et pour une quantité de produit donnée au départ, le nombre de transactions et d'usagers potentiels se trouve multiplié. Il serait essentiel d'engager les travaux de recherche complémentaires permettant d'évaluer la part que ce mécanisme simple, reposant sur des raisonnements économiques extrêmement robustes, occupe dans l'accroissement régulier du nombre de toxicomanes.
Il convient enfin de ne pas réduire, fût-ce dans un dessein pédagogique, la vente au détail au problème -crucial- de l'usager-revendeur. Du seul fait des prix atteints par la drogue sur les marchés clandestins, le chômage et la paupérisation d'une partie de la population urbaine et suburbaine, tant dans les pays développés que dans les Tiers-Monde, constituent un terreau inépuisable pour le commerce de substances addictives prohibées. Pour ceux qui vivent dans cette situation, la revente de drogue apparaît comme une planche de salut économique.

1-1-2- Le crime organisé.

L'importance des profits potentiels dont cette explosion des prix de vente est porteuse est exploitée par des organisations criminelles structurées, qui tirent parti, partout dans le monde, des failles du système prohibitionniste pour exploiter la rente qu'il engendre. En assurant à la fois le maintien d'un prix élevé et d'un haut niveau de risque, la prohibition facilite la prise de contrôle du marché de la drogue par les criminels les plus dangereux et les mieux organisés.
a) Les travaux des chercheurs et les données collectées par les services spécialisés dans la répression du trafic soulignent à la fois l'intégration de certains grands réseaux ét l'existence d'acteurs locaux de moindre envergure. Selon M. Schiray, à côté des organisations criminelles qui regroupent 'quelques centaines, milliers ou dizaines de milliers de membres' dont la drogue n'est pas toujours la seule activité, existent aussi des PME' liées aux grands réseaux par des liens plus ou moins lâches qui vont du simple achat de produit à une véritable "filialisation", en passant par les formes les plus diverses de sous-traitance.
b) Prenant appui sur la notion, classique en économie industrielle, de barrière à l'entrée du marché, des chercheurs ont montré que dans certaines hypothèses, la prohibition renforce l'emprise des organisations criminelles les mieux structurées sur les marchés de la drogue.(48) Cette situation se rencontre notamment lorsque la répression la plus efficace s'exerce au niveau de la vente de rue, et non contre le grand trafic. Or, malgré l'accent qui est mis depuis quelques années par plusieurs pays dont la France, sur la lutte donre le grand trafic, cette hypothèse semble asez réaliste.
D'une part en effet, la lutte contre le recyclage des profits de la drogue et le 'blanchiment' se heurtent partout à des difficultés juridiques et techniques extrêmement difficiles à contourner. Un rapport du sénateur Jacques LARCHER de 1992 estime qu'1% environ des capitaux blanchis sont saisis. Én matière financière, où les transferts sont aujourd'hui immatériels, l'existence de paradis fiscaux sont autant de 'trous noirs" dans les Mailles du filet que s'efforcent de tendre les services répressifs. Un rapport de l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IHESI) de 1992 (49) montre que la stratégie de certaines banques est souvent d'ouvrir des succursales dans les paradis fiscaux afin d'y accueillir des capitaux de provenance douteuse, qui sont ensuite virés dans la maison mère. Le besoin d'épargne qui se manifeste partout dans le monde, notamment dans les très nombreux pays qui cherchent simultanément à privatiser leurs entreprises publiques, conduisent souvent à atténuer localement les discours tenus dans les enceintes internationales. Cet ensemble de contraintes assigne à la lutte contre le recyclage des capitaux des limites étroites.
Plus fondamentalement encore, tous les conflits locaux sont aujourd'hui l'occasion d'un trafic de drogues, du fait des facilités de financement que la production ou le trafic de substances prohibées offre aux belligérants. Alain LABROUSSE (50) relève que les Etats les plus engagés dans la 'guerre à la drogue" eux-mêmes font preuve de beaucoup de 'compréhension", dans leurs relations avec les Etats où le trafic bénéficie de complicités au sein de l'appareil politique et administratif, à tel point que l'on peut, dans certains cas, parler de trafic d'État. Dans certains cas, la tolérance se transforme en appui direct: les conditions dans lesquelles la guerre civile au Nicaragua a donné lieu à un trafic massif avec la complicité des services secrets américains, ont été mises en lumière, d'abord par des enquêtes de journalistes, puis par la commission KERRY. Une situation semblable a été observée en Afghanistan.
Certains chercheurs ont souligné que le développement du trafic, malgré la prohibition affichée, doit également être rapproché de la fin de l'antagonisme Est-Ouest en 1990, et des nouveaux types de conflits locaux et de 'guerres civiles' qui s'en sont suivis. "Les belligérants n'étant plus armés par leurs puissants protecteurs doivent trouver aujourd'hui des ressources financières alternatives. Conséquence de cette nouvelle situation, il n'existe guère de conflits de par le monde qui, d'une façon ou d'une autre, n'impliquent plus le recours à l'argent de la drogue.'
Les profits suscités par les drogues interdites engendrent donc, au niveau mondial, ce régime de prohibition imparfaite qui voit se développer simultanément la consommation et la production, pendant que montent en charge, face à face, la puissance criminelle engendrée par l'exploitation de ces profits, et la violence d'État dans les quelques nations qui déploient des moyens juridiques de plus en plus coercitifs, et des moyens matériels de plus en plus violents. La structuration des organisations criminelles, les liens et les échelons intermédiaires existant entre leurs systèmes centraux et les structures atomisées de production et de vente, leur permettent de tirer parti de cette prohibition imparfaite tout en contournant, au fil des opportunités qui ne cessent d'être fournies par le contexte géopolitique, les principes qui la fondent.

1-1-3- Des liens existent évidemment entre les deux dynamiques, celle du grand trafic et celle de la rue.

Sans s'y étendre, on relèvera que la stratégie des grandes organisations intègre évidemment les conditions particulières qui font du toxicomane un pivot du système, d'autant plus efficace qu'il est plus dépendant, puisqu'il est à la fois dans la nécessité d'acheter du produit et bien souvent, du fait de la prohibition, dans la nécessité d'en vendre pour financer ses achats. Dans ce schéma, les trafiquants qui contrôlent le marché ont intérêt à répandre les produits au plus fort potentiel addictif. Le développement du crack aux États-Unis à partir des années 1980 semble ainsi s'être inscrit dans une telle stratégie commerciale.

1-1-4- Les coûts sociaux de cette prohibition renforcée, mais imparfaite au niveau mondial, sont évidemment considérables.

Réservant pour l'instant la question des effets de la clandestinité des marchés sur la santé publique, on relèvera simplement les principaux effets néfastes du système.
- Dans les pays du tiers-Monde où sont implantées certaines organisations, c'est le coeur même de la société qui est soumis à une logique criminelle. L'assassinat de Luis Carlos GALAN, candidat à la présidence colombienne, a servi de révélateur à cet égard, mais elle n'est qu'un symptôme de la situation qui prévaut dans de nombreux pays, où les gouvernements, lorsqu'ils ne sont pas eux-mêmes engagés dans le trafic, ne sont plus en mesure de faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts particuliers du crime organisé.
- Dans les pays où la situation n'atteint pas ce degré de gravité, les conséquences sont néanmoins très importantes. La surpopulation carcérale est en partie due au commerce des drogues: en France, où ce problème revêt une acuité particulière, près de la moitié des détenus le sont pour des infractions à la législation sur le trafic de stupéfiants. Aux Etats-Unis, et dans une moindre mesure dans d'autres pays dont le nôtre, le trafic de drogues agit comme un formidable multiplicateur de violence dans les quartiers déshérités, où l'argent facile qu'il procure ronge le tissu social et mine les efforts de ceux qui cherchent à lutter contre la désocialisation d'une part croissante des jeunes. Des sommes considérables sont investies dans la lutte contre le trafic, qui pourraient âtre mieux réparties entre répression et prévention. Aux Etats-Unis, les dépenses engendrées par les politiques de lutte contre la drogue ont été multipliées par 8 depuis dix ans, et les dépenses consacrées à la prévention représentent moins de 15% des dépenses totales.

1.2. Prohibition et santé publique

1-2-1- Le contrôle de la qualité des produits est impossible en régime de prohibition.

Bien qu'aucune étude sérieuse ne permette de faire un point précis sur cette question, l'ensemble des acteurs de terrain entendus par la commission s'accorde à reconnaître que la mortalité induite par l'usage des drogues est accrue par les risques liés au caractère clandestin et incontrôlable du marché en régime de prohibition.
Le coupage de la drogue avec diverses substances par les revendeurs successifs accroît significativement les risques d'intoxication tandis que la variation de la teneur en substance active dans les doses vendues au détail augmente les risques de surdose. D'autre part, elle impose à la partie la plus défavorisée de la population toxicomane des conditions d'administration des produits qui sont à l'origine d'une part importante de la mortalité associée. La mortalité par surdose, par infection associée ou par le SIDA des populations qui bénéficient d'un programme de distribution d'héroïne ou de méthadone est sans commune mesure avec celle des toxicomanes qui se fournissent la drogue dans la rue.
Ainsi, l'un des principaux avantages mis en avant par les partisans d'une forme de distribution contrôlée vient de ce qu'elle permettrait un contrôle de la qualité des produits. Les risques pour la santé publique en seraient réduits d'autant.'

1-2-2- La prohibition semble favoriser la consommation des drogues les plus dangereuses.

En régime de prohibition, les pouvoirs publics n'ont aucun moyen de contrôler la nature des produits mis en circulation sur les marchés clandestins, si ce n'est par le biais très indirect d'une répression plus ou moins sélective. Ce sont donc les choix des trafiquants qui déterminent très largement la nature des substances consommées. Or, comme il a été dit ci-dessus, ces derniers ont intérêt à promouvoir les produits dotés du plus fort potentiel addictif, qui sont à bien des égards les plus dangereux pour la santé publique.
Quelques études historiques indiquent que la mise en place de la prohibition peut favoriser la diffusion des drogues les plus dures. On a ainsi observé le développement d'une pratique d'injection d'éthanol aux Etats-Unis pendant la période de la prohibition. Cette pratique a disparu avec la fin de la prohibition. En Asie, l'adoption de lois anti-opium a été très largement suivie d'un accroissement de la consommation d'héroïne. Les travaux de J. Westermeyer(51) consacrés notamment à la Thaîlande, au Laos et à Hong-Kong sont particulièrement convaincants sur ce point.
On peut dès lors penser que la distribution contrôlée permettrait de lutter plus efficacement contre la diffusion des drogues les plus dangereuses.

2. Remarques sur les difficultés et les limites d'une distribution contrôlée.

La vente libre des drogues ne peut constituer qu'une hypothèse de travail, et non une alternative sérieuse à la prohibition. Les travaux et propositions les plus solides tournent donc, pour la plupart, autour de différents scénarios de distribution contrôlée, qui auraient pour objet de casser les mécanismes de marché analysés plus haut, et de permettre de limiter l'impact de la consommation de produit sur la santé des toxicomanes.

2.1 Les problèmes posés par les formes de la distribution

La première réserve qu'appellent ces scénarios rejoint les critiques qui sont adressées à la prohibition elle-même. Croire que le statut légal et les modes de distribution de certains produits permettront de régler le problème de la toxicomanie est évidemmment un leurre. Les racines psychologiques et sociales de l'usage de substances psychoactives sont trop profonds pour que le régime juridique des produits, quel qu'il soit, puisse être présenté comme une °solution miracle% La distribution contrôlée n'est d'ailleurs pas présentée comme telle par ceux qui la préconisent.
Cette mise au point étant faite, il est possible de présenter ici certaines des difficultés que soulèvent les scénarios de distribution contrôlée, afin d'ouvrir le débat et de mettre l'accent sur certaines questions qui pourraient être éclairés par les travaux des chercheurs.
La première difficulté tient au degré de contrôle qui s'exercera sur la distribution des produits et aux critères permettant d'y avoir accès.
Plus la distribution est restrictive, plus les risques de reconstitution du marché noir sont importants. Mais l'enjeu ici est moins l'existence môme d'un marché noir, à peu près inévitable et qu'il serait utopique de prétendre faire disparaître, que la réduction du volume des transactions et des dommages associés à l'existence de ces marchés clandestins. Les restrictions peuvent porter sur les personnes admises à se procurer légalement certains produits, sur les produits eux mêmes ou sur les conditions de leur délivrance.
a) Pour les substances psychoactives les plus habituellement consommées, les moyens existants permettent de déceler chez une personne une consommation régulière, ou un état de dépendance vis à vis du produit. On l'a relevé dans la première partie du présent rapport, la loi française actuelle repose d'ailleurs sur le présupposé d'une aptitude des autorités judiciaires à déceler parmi les usagers ceux dont l'état nécessite une *désintoxication*. Une telle tâche pourrait incomber aux médecins dans un système de distribution contrôlée. Se pose alors une question essentielle: une distribution contrôlée de produits doit-elle être réservée aux personnes chez qui une dépendance est déjà établie?
La réponse que l'on apporte à cette question engage la philosophie du système tout entier. En réservant la distribution des produits dangereux à ceux qui en sont déjà dépendants, la puissance publique s'interdit de prendre le risque de provoquer une dépendance, mais fait un pari sur la réduction graduelle du marché clandestin et des dynamiques qu'il engendre. Elle prend acte de l'impossibilité d'éradiquer tout à fait la toxicomanie.
Prévoir que certaines personnes se présenteront pour acheter des produits en situation de dépendance, c'est admettre qu'elles auront été initiées clandestinement à leur usage. Mais c'est, inversement, lever l'essentiel de l'objection morale qui s'oppose à une distribution par l'Etat de ces produits. Én effet, si ces personnes sont déjà dépendantes, à l'héroïne par exemple, tous les travaux disponibles indiquent que leur motivation à se procurer le produit devient telle que, même en régime de prohibition stricte, elles parviennent à leurs fins, alimentant au passage la délinquance et courant pour elles-mêmes des risques qui dépassent largement ceux qui s'attachent au simple usage du produit.
Dans le même esprit, si la vente s'effectue sous contrôle médical, c'est à dire à la condition que l'usager se soumette à un suivi médical minimum, une restriction supplémentaire est apportée dans l'accès au produit. L'expérience de certains centres de distribution de méthadone, voire des centres de distribution d'héroine qui fonctionnent à Liverpool ou en Suisse, laisse toutefois penser que cette contrainte peut, dans les faits, rester suffisamment légère pour ne pas faire préférer le marché clandestin, ses risques et ses coûts prohibitifs, à la plupart des toxicomanes.
Se pose enfin la question de la vente éventuelle aux mineurs. Les données analysées dans la première partie du présent rapport indiquent que dans l'écrasante majorité des cas, les mineurs de 18 ans qui ont fait usage d'une substance psychoactive illicite ne sont pas, en France, dans une situation de dépendance aux opiacés. Partant de cette donnée, on peut estimer que l'interdiction de principe d'une vente de substances psychoactives aux. Mineurs, pourrait rester la règle sans qu'une fraction importante de la population toxicomane se trouve pour autant renvoyée sur le marché noir (52),
Sous réserve de travaux ultérieurs, une distribution contrôlée, limitée aux seuls toxicomanes majeurs et dépendants, ne paraît pas incompatible avec une réduction importante du marché clandestin et de sa dynamique de violence. Il est en effet difficile d'imaginer, dans le cas où une distribution contrôlée de produits, à prix coûtant, à des toxicomanes dépendants serait organisée avec un suivi médico-social, que le trafic ne s'en trouverait pas profondément atteint. Quelle entreprise déploierait des efforts risqués pour acquérir de nouveaux clients si ceux-ci étaient voués à leur échapper par le biais d'une vente à très bas prix de leurs produits, dès lors qu'ils y auraient pris goût? Certains travaux empiriques indiquent que la délivrance de stupéfiants peut avoir un effet significatif sur le niveau de la délinquance dans une zone donnée(53). Ces travaux doivent être prolongés, recoupés par d'autres études, et leurs résultats approfondis.
b) Plus délicate est la question du choix des substances qui seraient ainsi délivrées.
Dans sa logique ultime, la distribution contrôlée suppose que toutes les substances psychoactives soient fournies aux toxicomanes qui en font la demande. Or ce choix, réunie faite du danger que présente l'abus de ces drogues pour les intéressés, ou leur usage simple du fait de leur potentiel addictif, peut se heurter à des difficultés de deux ordres au moins.
La première tient au danger pour autrui qui peut naître de la consommation de ces substances. On ne vise pas ici le danger que représente, par exemple, la conduite sous l'empire de tel ou tel produit, puisque l'on se situe implicitement dans l'hypothèse où les comportements associés, lorsqu'ils sont dangereux pour autrui, sont réprimés. Mais certaines substances placent ceux qui en font usage dans des états qui peuvent, par eux-mêmes, induire chez les sujet une agressivité incontrôlable, ou des comportements tellement irrationnels qu'il en deviennent dangereux pour eux-mêmes. Il en va ainsi, par exemple, de la phencyclidine (PCP) ou °poussière d'ange% qui connut un vogue importante en Californie au début des années quatre vingt et du crack. De tels produits se trouveraient nécessairement exclus de la distribution contrôlée.
Une seconde catégorie de produits se caractérise par un potentiel addictif très élevé et l'importance des dommages qu'ils entraînent, à assez brève échéance, sur le système nerveux central. Plus ces deux caractères sont marqués, plus les problèmes éthiques et d'acceptabilité sociale soulevés par une politique de distribution contrôlée sont importants. Il convient toutefois de rappeler que celle-ci peut ne s'adresser qu'aux personnes déjà dépendantes: la reponsabilité de cette dépendance ne peut alors être imputée aux instances qui prennent le relais du marché clandestin dans le dessein de réduire au maximum la part de celui-ci, et ses effets dévastateurs sur la santé et la sécurité publiques. Le risque existe, certes, que la distribution de produits entretienne la dépendance des toxicomanes. L'étude la plus sérieuse, à ce jour, est celle du Dr MINO, qui recense l'ensemble des données disponibles sur les programmes de distribution d'héroine ou de morphine (annexe III) (54). Elle parvient à la conclusion que rien ne permet d'établir que ces programmes suscitent un allongement de la durée de la toxicomanie. Même s'il était établi que ce risque existait, il convient de le mettre en regard des bénéfices d'une réduction des autres dommages sanitaires et sociaux.
L'une des principales questions qui subsiste est celle de la capacité d'adaptation des trafiquants à la nouvelle donne que constituerait la distribution à prix coûtant de certains produits par la puissance publique. L'essentiel de leur effort se porterait sans doute sur le développement de nouveaux produits et il importe de développer les recherches sur les conditions actuelles du °lancement de nouveaux produits(55). De tels travaux existent aux Etats-Unis, qui insistent sur le caractère très localisé du lancement de ces produits, et le rôle des communautés à caractère ethnique et culturel dans ce processus. L'apparition de nouvelles drogues est le plus souvent associée à un lieu' et un milieu bien précis. De tels travaux sont beaucoup moins développés en France, et on ne peut que s'interroger, aujourd'hui, sur la pertinence qu'il y aurait à transposer ces observations à notre pays. Le • processus d'apparition et de lancement de nouveaux produits doit, en tout état de cause, être placé au coeur des recherches qui sont conduites dans différents pays.

22. Les effets sur la demande.

Énfin, au chapitre des risques, subsiste une interrogation fondamentale: la distribution à bas prix ne risque-t-elle pas d'entraîner un accroissement de la consommation?
Elle recouvre plusieurs questions. La première a trait à la sensibilité des consommateurs à une baisse des prix. Lors de son audition par la commission, M.SCHIRAY a souligné qu'aucune étude empirique ne permettait de répondre clairement à cette question: Si le bon sens indique que la baisse des prix est susceptible d'induire une certaine augmentation de la consommation', la théorie économique souligne que les biens addictifs sont, au moins à court
terme, beaucoup moins sensibles que d'autres à cet effet(56). On a relevé, en outre, le rôle essentiel du toxicomane revendeur dans la diffusion du produit en régime de prohibition. La comparaison de celui-ci et d'un régime de distribution contrôlée devrait donc prendre en compte, à côté de la fonction de préférence des consommateurs, ces mécanismes spécifiques d'incitation à l'usage, et notamment à l'usage *expérimentale, qui découlent de la prohibition. Dans le cas d'une distribution restreinte aux seuls toxicomanes dépendants, il faudrait intégrer le fait que l'accès aux produits serait conditionné par une initiation sur un marché clandestin lui-même dévitalisé pour les raisons indiquées plus haut. Un vaste champ d'investigation est donc ouvert à la recherche.
Rares sont en effet les évaluations empiriques qui apportent des indications à cet égard. L'expérience anglaise de distribution sous contrôle médical n'avait pas amené, quarante-cinq ans durant, d'augmentation de la consommation. Mais la toxicomanie s'inscrivait alors dans un contexte social profondément différent de celui qui prévaut aujourd'hui, et l'expérience s'est interrompue, au niveau national, en 1967, à une époque où la consommation de substances psychoactives n'avait pas connu, partout, le rapide accroissement qui a eu lieu depuis. D'autres données historiques sont disponibles sur l'incidence des changements de politiques notamment pour l'alcool aux Etats-Unis ou pour l'opium en Asie. Elles ne doivent pas être négligées mais la transposition de leurs .résultats se heurte, pour l'essentiel, aux mêmes limites.
Des études empiriques, fondées notamment sur l'évaluation des programmes de distribution de drogues aux toxicomanes, fournissent également des indications. Dans son commentaire de l'étude réalisée par l'université de Chicago sur l'influence des centres de distribution de méthadone sur l'extension de la toxicomanie, M. Reisinger explique que les héroïnomanes en traitement cessent d'être 'contagieux° : Ils cessent de devoir faire du commerce de drogue ou du prosélytisme pour assurer leur consommation personnelle(57). De même, les données recueillies par J. Marks pour l'évaluation de sa politique de prescription de drogues à Widnes indiquent une influence sur l'évolution du nombre des toxicomanes(58) : le nombre de nouveaux cas déclarés à Widnes serait très inférieur à celui des villes voisines. Les résultats de ces derniers travaux sont toutefois contestés par d'autres spécialistes. Ces expériences locales sont à prendre en compte; en l'état de la recherche, elles ne permettent pas de trancher toutes les questions inhérentes à une politique conduite à une plus vaste échelle.
Enfin, une approche par sondages a été mise en oeuvre aux Etats-Unis. Selon l'hebdomadaire britannique The Economist(59), les personnes interrogées répondent très majoritairement que la légalisation ne les conduirait pas à essayer des produits qu'ils ne consomment pas aujourd'hui(60).
Des travaux existent donc, trop rares éléments d'un puzzle encore largement indéchiffrable. Il convient de ne pas les négliger. Les mécanismes de l'offre et de l'organisation des marchés restent cependant un des champs les plus balbutiants des recherches sur les drogues. Le débat sur les politiques alternatives doit aller de pair avec un dévelopement de la recherche dans ce domaine, sous peine de voir se cristalliser encore davantage des querelles idéologiques,dont l'envenimement a de quoi inquiéter. Chacun se trouve donc convié, sur le sujet de la drogue, à un exercice de rigueur, dans lequel ni le relativisme paresseux de ceux qui se contentent de relever combien le problème est difficile, et renvoient sa solution à des temps ultérieurs, ni les joutes de ceux qui prétendent détenir seuls la vérité, n'ont de place.

47 Cependant, on doit signaler que le courant actuel dans la majorité des états, tant au niveau international qu'européen, va plutôt dans le sens d'un renforcement de la répression et des mesures coercitives sur le trafic que dans le sens d'une libéralisation du commerce et de la production. Cette évolution a été observée en Suède à la fin des années 70 (Politiques de lutte contre la drogue. L'expérience suédoise. Institut Nationale de la Santé Publique. 1994) et s'amorce aux Pays-Bas (AFP, 20 janvier 1995; le Monde 24 janvier 1995) où le gouvernement néerlandais a décidé de réexaminer sa politique en matière de drogues. Si une politique de libération contrôlée de certains produits devait se concrétiser, il serait au préalable nécessaire de refondre les conventions internationales et européennes et de modifier de nombreux accords bilatéraux. (remarque de G. LECLAIR)

48 KOPP P. L'efficacité des politiques de contrôle des drogues illégales. Futuribles, mars 1994.

49 GLORIEUX P., Le blanchiment de l'argent occulte en Europe, IHESI, 1992.

50 LABROUSSE A. Géopolitique de la drogue. Les contradictions des politiques de guerre à la drogue, Futuribles, mars 1994.

51 WESTERMEYER J., The pro-heroin effects of anti-opium laws in Asia, Arch. Gen. Psychiatry, vol 33, sept 1976.

52. On raisonne ici sur la question de la distribution de drogues dites °dures*.

53 FASEY C., The evaluation of Liverpool Drug Dependency Clinic, University of liverpool, 1988.

54 MINO A. Analyse scientifique de la littérature sur la remise contrôlée d'héroïne ou de morphine; expertise rédigée à la demande de l'Office fédéral de la santé publique, Genève. 1990.

55 II est vraisemblable que les trafiquants s'organiseraient en "cassants' les prix grâce aux économies réalisées sur le transport et la corruption. (remarque de M. BOUCHET)

56 SCHIRAY M., Economie de la drogue : construction d'un champ de recherche, in 'Penser la drogue, penser les drogues", précité, 1992.

57 REISIMGER M. Arrêter l'héroïne, p. 126

58 MARKS J., Prescribing smokable drugs, Lancet 1990.

59 Bring drugs within the law, The Economist, 15 mai 1993.

60 Il n'a pas été tenu compte des effets de l'ouverture d'un 'marché libre° de certaines drogues sur les consommateurs venant de l'étranger. Outre la liberté de s'approvisionner, la certitude d'un 'contrôle de qualité° des produits constituerait un facteur attractif qui pourrait déplacer, de manière occasionnelle ou permanente, des usagers et surtout des dépendants venant de pays voisins. (remarque de G. DAVID)