INTRODUCTION

A la demande de Madame Simone Veil, ministre d'Etat, ministre des Affaires Sociales, de la Santé et de la Ville, la Commission, regroupée sous la présidence du Professeur Henrion, a entendu une centaine de personnes, pour la plupart en audition publique(1), et cherché à porter sur la politique menée par la France en matière de toxicomanie un regard indépendant, à la lumière de ces témoignages et des travaux disponibles.

Invitée à s'interroger sur les vertus et les lacunes d'une politique d'ensemble, la commission s'est rapidement heurtée à l'insuffisance des outils d'évaluation disponibles. Les débats que suscite la drogue en France restent le plus souvent idéologiques, chacun défendant des positions fort accusées dans une tranquille indifférence aux faits et aux travaux scientifiques. S'il va de soi que l'anonymat lié à la prohibition, la variété des mOdes de consommation des drogues illicites et l'instabilité du comportement des toxicomanes constituent un obstacle à une appréhension statistique du phénomène et de ses évolutions, comment admettre par exe'mple que le budget public de la lutte contre l'usage et le trafic de drogues illicites, toutes actions confondues, soit très difficile, sinon impossible, à connaître ?

Cette spéculation affranchie de toute rigueur scientifique est d'autant plus dangereuse que la drogue fait peur, et qu'elle est investie de représentations symboliques extrêment fortes, souvent éloignées de la réalité.

L'appareil de décision public n'échappe pas toujours, comme il le devrait, à cette indifférence au réel qui caractérise trop de débats sur la drogue. L'exemple de l'injonction thérapeutique, dont il sera longuement question dans le corps du rapport, offre un saisissant raccourci du décalage qui peut exister entre l'effervescence qui a précipité l'édiction d'une règle et la négligence qui a entouré son application. A tous les stades de la procédure judiciaire qu'entraîne l'incrimination de l'usage, la loi prévoit en effet une série d'aiguillages qui permettent d'orienter l'usager vers des structures:médico-sociales au lieu de le poursuivre et de l'emprisonner. Or ces structures, en France, ne sont pas à l'échelle des demandes qui s'expriment spontanément, auxquelles s'ajoutent par hypothèse, les personnes qui font l'objet d'une injonction thérapeutique. On a donc peaufiné l'aiguillage sans construire les voies ferrées.

En ce qui concerne la prise en charge des toxicomanes, la France a soutenu le développement d'un réseau d'intervenants spécialisés qui a accumulé au fil des ans une expérience très riche et diverse, sans que le soutien apporté à chaque institution s'inscrive dans une politique susceptible de porter l'ensemble du dispositif à l'échelle du problème posé. Le prestige intellectuel de certains de ces intervenants a masqué l'indigence des moyens mis en oeuvre, laissant à beaucoup de citoyens l'impression d'une politique équilibrée. Le budget spécifique consacré à la prise en charge sanitaire du phénomène, à l'exclusion de celle des malades hospitalisés et des consultations dans les dispensaires d'hygiène mentale, était de 450 millions de francs en 1993, équivalent à celui d'un hêpital de taille moyenne, ce qui donne la mesure de la priorité réelle apportée jusqu'à présent à la prise en charge de la toxicomanie. Il a récemment doublé puisqu'il est à ce jour de 850 millions de francs, ce qui est encore notoirement insuffisant.

Surprise par ce décalage entre le discours et les faits, la commission, consciente des difficultés auxquelles la toxicomanie soumet les pouvoirs publics, a cependant émis le voeu que sa réflexion ne vienne pas prendre place parmi d'autres dans le cimetière de papiers où beaucoup de rapports achèvent leur carrière.

Trois remarques de méthode éclaireront le parti adopté par le rapport et le plan qui l'ordonne. En premier lieu, ni le choix du gouvernement de former une commission de citoyens n'exerçant pas, pour la plupart, l'essentiel de leur activité professionnelle dans le champ de la toxicomanie, ni les délais qui lui étaient impartis ne lui permettaient de faire le recensement complet des données disponibles dans le domaine de l'usage de substances psychoactives dans notre pays, ou de traiter exhaustivement une matière que beaucoup de ses membres ont découverte au cours de leurs travaux. Le fil directeur de leurs démarches est une évaluation, à l'automne 1994, des règles de droit et des principes d'organisation qui composent aujourd'hui l'approche française face à la consommation et au trafic de drogues illicites.

En second lieu, la lettre fixant la mission de la commission se situait implicitement dans l'hypothèse du maintien d'une prohibition de toute forme de vente ou de distribution des produits, c'est-à-dire dans une situation où le marché des substances concernées demeure clandestin. C'est donc en priorité cette hypothèse, aujourd'hui largement liée à l'existence de conventions internationales ratifiées par la France, que la commission a situé l'essentiel de sa réflexion, afin de ne pas se soustraire à la demande précise qui lui était adressée:

L'examen de ces questions est toutefois indissociable, sur le fond, du débat qui s'engage aujourd'hui dans l'ensemble des démocraties sur le régime juridique des substances psychoactives, et sur la part de la violence sociale associée à la consommation et au trafic de stupéfiants qui découlerait d'une prohibition exclusive de toute forme de distribution contrôlée des produits. Aussi le présent rapport fera-t-il une place à ce débat.

1 43 auditions privées, 42 auditions publiques, 17 auditions publiques et télévisées.